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依法治档所依之“法”是什么?
作者:陈忠海  来源:《档案管理》2011年第三期  更新时间:2011/12/14

早在1996年,胡锡明在《浙江档案》第11期上发表的《关于依法治档的若干思考》一文中,指出实施依法治档过程中存在的问题之一,是对依法治档的认识不够,思路不开阔,无论在广度上和深度上都限定在一个很狭小的范围。表现在:其一,是对依法治档四个字包含的极为丰富的内容认识不足。在常人眼中仅仅是指《档案法》,而没有将其作为档案工作的法规体系来认识。其二,是对依法治档的长期性和艰巨性认识不足。15年过去了,至今,档案学界和档案工作者依然对此研究不足,认识不统一。本文对依法治档中的“法”进行探讨,相应地提出“法治档”的概念。

1  依法治档概念中的“法”

1.1  狭义之“法”。舒国雄认为,“依法治档”这一概念,是19893月,国家档案局与国务院法制局联合发出的《通知》中正式提出,其含义概括地说,是要在党和政府领导下依照《中华人民共和国档案法》及有关法规对档案事业进行管理。具体可以理解为四个方面的内容:一是将党中央和国务院有关档案工作的主张、决议,经过法定程序变成国家意志,通过档案行政管理部门严格遵照执行,带动社会各界实现党和政府关于档案工作的方针、政策。二是在各级党委和政府领导下,档案行政管理部门行使档案行政执法权,档案馆、室等部门依法对档案进行管理和利用。三是依靠各级人大和有关部门以及广大人民群

 

众,建立起档案法律监督体系,促进档案法律、法规的正确实施。四是依照档案法律、法规,不断完善各种管理制度,在全社会建立起档案法律意识和秩序,形成法律环境,以保障和促进档案事业不断发展,为社会主义现代化建设提供有效服务。依法治档是治理档案事业的根本方法,它与行政方法、经济方法、文化教育方法相互配合、相辅相成,形成统一的、和谐的管理机制。[1]

何炳荣认为,依法治档是依据《中华人民共和国档案法》及有关法规、规章,国家机构、社会组织以及以公职身份出现的个人依法实施行政管理,保证政令畅通的前提下,强化档案意识,加强管理档案事业发展力度,实现档案管理规范化、标准化、科学化,便于为社会各方面的优化服务与利用提供翔实的依据。[2]

胡鸣放认为,依法治档就是严格按照《档案法》、《档案法实施办法》等法律法规来规范档案工作。[3]    狭义的“法”,在这里,就是指档案工作的法律、法规和规章。

1.2  广义之“法”。陈作明认为,依法治档就是运用法律、法规治理档案事业。其中的“法”,起码应当包含三个层次:法律、行政法规和规章、地方法规。而且,在每一层次中,不能仅指档案法和档案工作法规,还应包括有关的政治、经济、科技等一切法律法规。所谓“治档”,则应包括档案的收集、管理和开发利用,以及对档案工作机构及其职责和权力的确认和保障。一句话,“依法治档”应当是在一切档案工作领域中依据和运用一切有关的法律和法规。[4]

    胡锡明认为,依法治档就是依照《宪法》、《档案法》和其他法律及国家有关档案工作法规对国家和社会、个人的各项档案事务进行管理的活动,它是我国实现依法治国战略的主要内容和实践。[5]

    陈希周认为,依法治档,是指运用一切有关的法律和法规来治理档案事业,使档案的形成、积累、收集、整理、保管、利用以及档案机构的设置、人员配备等档案事务,受到法律法规的规范约束。[6]

    邓涛认为,依法治档,是指国家各级档案行政管理机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限,在法律规定的职权范围内,依照法定的程序,对国家各项档案事务依法进行有效管理;同时,对自身行政行为的后果,必须依法承担相应的责任。此处的法律是指广义的法律,包括全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律、国务院制定的行政法规,具有立法权的地方人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规、自治条例、单行条例和国务院部门制定的或者具有立法权的地方人民政府制定的规章。[7]    广义的“法”,在这里,就是指与档案、档案工作有关的一切法律、法规和规章。

1.3  模糊之“法”。高福祥认为,所谓“依法治档”,就是档案工作要依法办事,要纳入国家法制轨道,用法律规范档案工作的言论、行为,用法律来保障档案工作的顺利进行,用法律来提高档案工作的社会地位,促进档案事业的发展。[8]   

李洪波认为,依法治档就是国家立法机关在国家基本法律的基础上,从档案、档案工作的特点和发展规律出发,本着为社会服务的原则,制定相应的法律、法规来规范社会及个人在档案事务中的权利和义务,并由法律机关和档案行政管理部门共同保证其实施的过程。[9]   

模糊的“法”,在这里,既不特指档案工作的法律、法规和规章,也不特指与档案、档案工作有关的法律、法规和规章,表述得不够清晰、明了。

上述三类“法”的作者均未对“法”本身的内涵进行深入的剖析和全面的论证。

2  依法治档的基础是什么

    李洪波认为,实现依法治档应具备一定的条件,首先,要有完备的社会主义档案法律体系,这个体系应是科学的、严谨的、完备的。我国的档案法律体系主要由《档案法》及其实施办法、地方性档案法规,党和国家有关档案工作的政策、规定组成。这个体系已基本建成,但还不够完善、科学,还有待进一步加强。[10]                            

矫云霞、曲淑君也认为,建立以《档案法》为核心的科学、合理、配套的档案法规体系是依法治档的基础。档案法规体系是以《档案法》为核心,由若干档案行政法规、规章构成的相互联系、相互协调的统一体。建立由不同法律效力层次构成的,以《档案法》为核心的档案法规体系,不仅是档案立法的目标,也是依法治档的基础工程。[11]  

有法可依是依法治档的基础或前提应该说是常识。法又不是孤立的,需要形成一个相互配套的体系。上述作者提供了两个体系:档案法律体系和档案法规体系。从内容的表述看来,大家是把它们作为同一概念的。事实上,二者有着本质的区别。这也是对依法治档的概念产生不同解读的主要原因之一。

1992330,国家档案局发布了《档案法规体系方案》。方案规定,我国档案法规体系的建立要依据宪法等法律、法规,坚持法制统一的原则,以《档案法》为核心,以现行档案法规、规章为基础,以近期立法为重点,建立符合我国国情并适应档案事业发展的科学、合理、配套的档案法规体系。该方案也规定了我国档案法规体系的构成。按照这个规定,我国档案法规体系由档案法律、档案行政法规、中央档案行政规章、地方档案法规、地方档案规章五个部分构成。[12]    

2009年,《中国档案》在“小普说法”栏目中,发表了小普所写《档案法规体系的构成》一文。文中对档案法规体系作了重新界定。档案法规体系是指以《中华人民共和国档案法》为核心,由符合《中华人民共和国立法法》规定的若干有关档案工作的法律、行政法规、地方性法规和规章所构成的相互联系、相互协调的统一体。档案法规体系的基本框架共分为四个层次,分别为档案法律、档案行政法规、地方性档案法规和档案规章。

    比较而言,这一划分,只是将1992年国家档案局《档案法规体系方案》中的中央档案行政规章和地方档案行政规章实行了合并而已。最有意思的是文中对四个部分的解读。

    档案法律,包括《档案法》和其他法律中涉及档案的规定。如《刑法》第329条;《会计法》第23条;《野生动物保护法》第15条;《矿产资源法》第14条;《森林法》第14条。

    档案行政法规,包括《档案法实施办法》、《机关档案工作条例》、《科学技术档案工作条例》等三件。散见在其他行政法规中的有关档案法律关系的条款也属于档案行政法规的范畴,如《婚姻登记条例》第四章;《建设工程质量管理条例》第17条和第59条等。

    地方性档案法规,目前,全国有30个省、自治区、直辖市颁布了地方性档案法规。长春、沈阳、青岛、宁波、武汉、济南、深圳等17个较大的城市也颁布了地方性档案法规20件。

    档案规章,包括国务院部门档案规章和地方政府档案规章。目前,国家档案局单独或以国家档案局为主与有关部委联合制发的现行有效的规章有20件;35个(省、自治区、直辖市以及国务院批准的较大的市和经济特区)地方政府颁布的档案规章有59件。另据不完全统计,国务院其他部门制定有专门档案管理方面的规章(含规范性文件)50余件。

以上这些档案法律、法规和规章是档案行政管理部门的主要执法依据。[13]   

看到上述解释,着实令人费解。很难想象,《刑法》、《会计法》、《野生动物保护法》、《矿产资源法》、《森林法》因为有档案、档案管理以及违反《档案法》需要依法惩处的条款,就此将其称为“档案法律”。是什么法本来一目了然,这样一解释,反倒使人如坠云雾。上述法律大多有相应的地方性法规或规章,也会涉及档案、档案管理的内容,但在上面的地方性档案法规和档案规章解释部分却难觅踪影。不知作者是如何划分的,标准是什么。

    将涉及档案、档案管理等内容的《婚姻登记条例》、《建设工程质量管理条例》等列入档案行政法规,同样让人难以认同。

    问题出在哪儿?是我们将“档案法规体系”与“档案法律体系”搞混了,或者说,我们将形式与内容混淆了。

3  我们需要一种内容分类体系——档案法体系或档案法律体系

档案法体系也称为档案法律体系,是根据一定的原则和标准划分的调整档案关系的各种法律规范所组成的有机联系的统一整体。它是以档案法所调整的档案法律关系为标准进行划分而形成的。[14]这是从内容上的一种分类形式。

档案法的形式或渊源,是指法定的国家机关制定的不同法律地位和效力的档案法的表现形式,包括档案法律、行政法规、地方性法规、行政规章和地方规章等形式。[15]法的形式是由立法主体的地位决定的。由于各部门法的立法主体基本相同,所以,各部门法的形式也基本相同,例如,行政法、民法、刑法、经济法、劳动法等部门法都由法律、行政法规、地方性法规、行政规章和地方规章等形式构成。由此可见,法的这种形式是各部门法所共有的。对法的形式分类虽然有助于判别法的位阶和效力,但无法揭示每个部门法互不相同的内在结构。因此,各部门法及其所属的下位法除了按立法主体对法的形式进行分类外,还都重视从法所调整的法律关系来进行分类。例如,金融法体系划分为银行法、货币法、证券法、票据法、信托法、保险法等部分,每个部分下面再分为更小的类目。如,“银行法”下面又分为中央银行法、普通银行法、非银行金融机构法等部分。[16] 

我国档案界习惯从形式上对档案法律、法规和规章进行分类,比如,1992年国家档案局《档案法规体系方案》中的“五部类划分”、小普《档案法规体系的构成》一文中的“四部类划分”。这种以立法主体为划分标准的档案规范性文件的分类,与法学界所称的“法”的形式或渊源分类相吻合,因而,可以将档案法规体系理解为档案法的形式,其名称不宜采用“档案法规体系”。因为法学界不提倡用“法规”一词来概括各种规范性法文件。例如,周旺生主编的《立法学》指出,为保证法的范畴表现形式实现科学化,让“法规”一词专司表现行政法规、地方法规、自治法规以及它们的总称,而将表现法律、行政法规、地方性法规和其他规范性文件总称的任务,留给“法”这个词来承担。[17]从法学界实际使用的名称来看,各部门法及其下位法都把以立法主体为标准进行分类所产生的规范性法文件的形式称为“某某法的形式”,例如,民法的形式、刑法的形式、金融法的形式、行政法的形式等,而不称为“某某法规的形式”或“某某法规体系”。因此,将档案法的形式称为档案法规体系与其他部门法的惯例不符合。为了与其他部门法相协调,将档案法规体系改称为“档案法的形式”或“渊源”会更合适一些。[18]档案法体系(档案法律体系)与档案法规体系比较而言,主要区别在于:一是划分的标准不同。档案法体系主要是以档案法所调整的档案关系为划分标准,形成档案法律规范内容的划分;档案法规体系是以立法主体的地位为划分标准,形成档案规范性法文件形式的分类。二是构成体系的基本单位不同。档案法体系(档案法律体系)是档案法律规范的有机整体,以档案法律规范为基本细胞。档案法规体系是各种形式的档案规范性法文件的有机整体,它的基本单位是规范性法文件。从两种基本单位的大小来说,规范性法文件大于法律规范。一件规范性法文件可能包含数十个法律规范,规范性法文件通常是若干个法律规范的集合体。一个法律规范的大小约相当于规范性法文件中的一个条款。以档案法律规范作为基本单位可以使档案法体系类分得较细。从两种基本单位之间的关系看,它们属于内涵与外在的关系。规范性法文件和条款是法律规范的表现形式,法律规范是法的内容和主体。形式表现内容,内容依靠形式来表现。三是两种体系的外延不同。档案法体系(档案法律体系)不但包括档案规范性法文件中的法律规范,也包括其他部门法中的法律规范,如,刑法、民法、行政法中的法律规范,因为这些法律规范是关于档案工作的,譬如《刑法》第329条中的规定。档案法规体系是以规范性法文件为基本单位,所以,它只包括档案工作规范性法文件。刑法、民法、行政法等虽有个别法律规范是关于档案工作的,但不能因此将这些文件列为档案工作规范性法文件。如,《刑法》第329条对档案刑事责任作了规定,但不能就此将《刑法》列为档案工作规范性法文件。四是二者的作用不同。档案法体系(档案法律体系)是以档案法所调整的档案关系为划分标准的,能较好地揭示档案法体系的内在联系,展现出与其他部门法体系截然不同的内涵;档案法规体系以立法主体的地位为标准,能分清档案规范性法文件的形式、位阶和法律效力。从两种体系在档案法系统化方面的作用看,档案法体系适用于档案法典的编纂,档案法规体系适用于档案法的汇编。[19]

4  基本结论

    这么说来,我们就明白了,档案法规体系就是法学界所说的对档案法形式或档案法渊源分类的统一整体,档案法体系或档案法律体系就是对档案法内容分类的统一整体。过去,我们只注重了形式划分,忽略了内容划分,或者干脆将形式划分与内容划分混为一谈。小普在《档案法规体系的构成》一文中的解释即是例证。为了与其他部门法对法的内容划分相协调和清晰,习惯起见,建议将“档案法规体系”概念改称“档案法形式”或“档案法渊源”,同时,启用“档案法体系”或“档案法律体系”概念。

档案法规体系是以立法主体为标准将档案规范性文件划分为档案法律、行政法规、地方性法规和档案规章等形式,操作起来有规可循。档案法体系是以档案法所调整的档案关系为标准对档案法律规范进行划分,包含有一定的主观因素,操作起来较为复杂。考虑到档案法现有存量的实际,兼顾档案法未来的增量,可以将其分为以下六个类别:机关档案法律规范、档案馆工作法律规范、档案行政管理法律规范、科技档案法律规范、专门档案法律规范、私人档案法律规范。各个部分还可以作进一步的细分,如,“档案馆工作法律规范”可划分为:档案收集法律规范、档案整理法律规范、档案鉴定法律规范、档案保管法律规范、档案利用公布法律规范,等等。“专门档案法律规范”可以划分为:人事档案法律规范、会计档案法律规范、诉讼档案法律规范、地名档案法律规范、艺术档案法律规范、电子档案法律规范以及声像档案法律规范,等等。当然,也可以根据档案工作的不同内容,将档案法体系分为:档案管理法律规范、档案利用和公布法律规范、档案机构和人员法律规范、档案责任法律规范等类目。[20]据此,可以认为,依法治档所依之“法”就是档案法体系或档案法律体系所提供的一切规范,即档案法律规范。通俗地说,也就是与档案、档案工作有关的一切法律、法规和规章。

依法治档可以表述为:以档案法律规范为依据,科学地管理档案事务,合理地调整档案社会关系,推动档案事业进步,促进经济和社会发展的过程。

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