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论档案行政执法司法化
作者:陈忠海1   吴雁平2  来源:《档案学通讯》2014年第1期  更新时间:2014-11-20

论档案行政执法司法化

 

本文发表于《档案学通讯》2014年第1期  陈忠海1   吴雁平2
(1.郑州大学信息管理学院 郑州 450001;2.开封市档案局 开封 475000)

 

 

[摘要]为有效地提高行政效率,实现公平正义,西方发达国家对行政体制进行改革,将行政程序日益司法化,即用司法化的程序代替传统的行政程序,进而保障公民对行政活动的知情权和参与权。运用相对成熟的司法程序对档案行政执法程序、档案行政执法听证程序、档案行政执法案件记录文件材料形成和档案行政执法机关内部运行机制进行丰富和改良,是一种更好的解决纠纷的程序制度选择。
[关键词]档案行政执法  行政执法程序  司法程序 

    档案行政执法是档案行政管理中最为常用的行政行为,也是对档案行政管理相对人权益造成影响最为直接的行政行为。
1档案行政执法概念的界定
    档案学界与档案实务界对档案行政执法的内涵尚未达成共识,因而对档案行政执法的表述也就多种多样。档案行政执法可以分为狭义说(国家档案行政机关)和广义说(国家机关)二种。而依据对档案行政执法含义界定的宽窄,亦可以细分为最狭义说、狭义说、一般说、广义说和最广义说五种。为了提高研究对象的专指性,有必要对这五种表述的含义与特征进行梳理,进而明确本文对档案行政执法含义的界定。
    1.1最狭义说
    最狭义的档案行政执法仅指档案行政监督检查。档案行政监督检查,简称为档案行政检查,是指具有档案行政监督检查职能的档案行政主体,依据法定的监督检查职权,对其行政管辖范围内的行政相对人是否遵守法律、法规和规章,以及是否执行有关行政决定、命令等情况,进行能够影响相对人权益的监督检查行为。
赵连裕认为,档案行政执法是指国家档案行政管理部门依照职权和档案法律、法规的规定,对被管理人的档案权利义务的行使和履行情况,直接实施监督检查的行政行为。[1] 理论研究上持这种观点的人很少。
《南京市档案行政执法检查和专项监督检查实施意见》第二条规定:“本意见所称档案行政执法监督检查,是指市档案局依据法定职责和程序对全市法人、其他组织贯彻落实档案法律法规情况进行全面了解、查询、纠正和处理的活动。”档案实务界使用这一表述的也很少。
档案行政监督检查具有主体主动性,具有不考虑相对人意愿的特征。它是保障档案行政目的实现的重要行政手段,也是档案行政执法主体作出正确的行政强制和行政处罚的前提和基础。
    1.2狭义说
    狭义的档案行政执法是指档案行政处罚和档案行政强制。理论研究上持此观点的人比较少。潘玉民认为,档案行政处罚是指享有档案行政处罚权的档案行政法主体,根据档案法律规范,依照法定的程序,对公、法人或者其他组织的档案违法行为实施的行政制裁。[2]  依据国家档案局2000年5月10日发布的《档案行政处罚程序暂行规定》第十一条的规定,档案行政处罚的种类包括:警告、罚款和没收违法所得三种。
对于行政强制,2011年颁布的《行政强制法》第二条规定:“本法所称行政强制,包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行,是指行政机关或者行政机关申请人民法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为。”而对档案行政强制,国家档案局尚未作出明确说明。有学者认为,档案行政强制执行是指组织和公民个人不履行档案法律、法规、规章规定的义务,档案行政管理部门依法强制其履行义务的行政行为。[3]
档案行政处罚、档案行政强制与档案行政监督检查有相同的特征,也有不同的特点。相同之处是都具有主体主动性,并不考虑相对人的意愿,都是保障档案行政目的实现的重要行政手段;所不同的是,档案行政处罚和档案行政强制具有更强的权力性与强制性。
    1.3一般说
    从理论研究上讲,持一般档案行政执法观点的人比较多。例如,张燕燕、徐广虎认为,档案行政执法是指国家档案行政管理部门依照档案法律、法规、规章所规定的职权和程序,通过行政监督检查、行政处罚、行政许可、行政复议等具体行政行为实施《档案法》等国家法律的活动。[4]
从实务界来看,使用这类表述的最多。1992年3月30日,国家档案局发布的《档案执法监督检查工作暂行规定》第二条“本规定所称档案执法监督检查,是指各级档案行政管理部门对贯彻实施档案法规的监督检查以及依法对违反档案法规行为的查处。”2007年12月,《杭州市档案行政执法责任制考核办法》第三条规定:“本办法所称档案行政执法,是指档案行政管理部门在工作中依据档案法律、法规和规章,行使行政检查、行政许可、行政处罚和行政监管措施等管理职权的行政行为。”2011年,《菏泽市行政执法档案管理办法》第三条规定:“本办法所称行政执法档案,是指行政执法单位在实施行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政检查等行政执法活动中形成的各种执法文书、图表、声像和电子载体等历史记录。”其中,将档案行政执法界定为行政执法单位实施的行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政检查等行政执法活动。
这个意义上的档案行政执法,是与档案行政立法、档案行政司法相对应的具体行政行为。档案行政执法具有主体(档案行政部门)特定,对象(人或事)特定,以落实档案法律规范为目的特征。不仅包括了档案行政监督检查、档案行政处罚、档案行政强制等最狭义和狭义的档案执法行为,还包括了档案行政许可、档案行政复议、档案行政听证、档案行政奖励、档案行政确认、档案行政裁决等直接影响相对人权利义务的行政行为。
    1.4广义说
    广义的档案行政执法,是指档案行政管理部门按照法定职责、权限和程序执行、适用档案法律法规的行政行为。[5] 这一表述得到了大多数研究者的认同,使用频率最高。
从实务界看,使用这一表述的相对较多。例如,《广东省档案行政执法责任制实施办法》规定:“档案行政执法是指档案行政执法主体及其行政执法人员依据法律、法规和规章,行使行政职权、履行行政职责的行为。”[6]
这类表述包括了档案行政部门的全部行政行为,即档案行政决策、档案行政立法(制定档案行政规章、规定、办法和其他规范性文件)、档案行政司法和其他档案行政管理行为。
    1.5最广义说
    最广义的档案行政执法,是指档案法律法规的执行,它不仅包括档案行政管理部门组织实施档案法律法规的活动,而且也包括非档案行政管理部门的组织机构和个人组织实施档案法律法规的活动。[7] 也就是说,国家有关机关对妨害档案管理活动,导致行政违法或刑事犯罪行为具体适用法律的活动也是其内容之一。持这一理论观点的学者较少,在实务界尚未应用与引用。
在上述的五种表述中,最狭义说、狭义说和最广义说在理论研究上认同者少,实务界没有应用或者应用很少,不适合作为本文的概念使用。一般说和广义说在理论研究与实际应用中较多,相对而言,理论界认同广义说多于一般说,实务界认同一般说则多于广义说。
    档案行政执法司法化既是一个理论问题,更是一个实践性问题,选择实践中认同最多的一般说有利于引起实务界的共鸣,其研究成果也更易于得到实务界的认可。因此,我们同意这种说法,即档案行政执法是指县级以上人民政府档案行政管理部门依照档案法律、法规、规章的规定,对行政相对人采取的影响其权利义务,以及对行政相对人行使档案权利、履行档案义务进行监督检查的行政行为。[8]
    2档案行政执法司法化
    运用相对成熟的司法程序对档案行政执法程序,包括档案行政监督检查、档案行政处罚、档案行政强制、档案行政裁决、档案行政许可、档案行政复议、档案行政听证、档案行政奖励、档案行政确认等直接影响相对人权利义务的行政行为加以规范,是今后一个时期档案行政执法的发展方向。
    2.1档案行政执法程序司法化
    档案行政执法程序是指除档案行政听证之外的档案行政监督检查、档案行政处罚、档案行政强制、档案行政裁决、档案行政许可等行政行为过程。限于篇幅,这里仅以档案行政处罚程序为例进行论述。
以司法化的程序代替传统的行政处罚程序,使行政处罚更加公正、透明,更好地保护行政相对人的权益,已成为行政处罚程序发展的共同趋势。[9] 为了规范档案行政处罚程序,国家档案局早在2000年5月10日就发布了《档案行政处罚程序暂行规定》。但我国档案行政处罚工作的历史不长,加之受“重实体,轻程序”传统思想的影响,在档案行政处罚结果与过程之间,往往偏重对结果的关注,忽视了对过程的关注。具体表现在:有的未按照《行政处罚程序规定》填写立案审批表,予以立案;在向行政相对人下达行政处罚决定书之前,未下达行政处罚意见告知书;下达处罚决定时,不能保障行政相对人享有的陈述权、申辩权、重大处罚的听证权,同时在处罚决定书中未告知行政相对人有关权利救济的途径,等等。行政处罚程序是使行政处罚顺利进行的重要保障,行政处罚应当严格按照我国《行政处罚法》《行政处罚程序规定》和《档案行政处罚程序暂行规定》确定的程序进行,以保证行政处罚决定的合法、有效、正确和适当。法院在审理行政案件时,首先审查的就是行政机关在做出原行政处罚时程序是否合法。如果程序违法,法院不再对事实是否违法进行审理,而直接裁决撤销原行政行为。档案行政管理部门在实施行政处罚时,有任何程序上的违法,就将面临着在法庭上当被告并承担败诉的法律责任的风险。[10]
    行政执法司法化趋势的内涵包括审理机构的独立性、程序的公开性、参与性、当事人地位的平等性、对抗性等等,这些司法化的程序性制度是在长期的纠纷解决实践中经反复适用而最终形成的。司法化程序的根本特征就是公正与对抗,只有地位上的平等,才会有行政相对人真正的对抗,只有公开和当事人的参与,才会有透明的公正,只有裁判者的独立,才会真正实现公正的程序和公正的结果。[11] 其中,是否有与档案行政相对人平等的理念最为关键。而在这种平等理念没有真正普遍形成的情况下,认真执行档案行政处罚程序在档案行政执法过程中就显得尤其重要。
档案行政处罚程序司法化,涉及告知、调查、检查、取证、文件审核、处罚、决定送达、处理等全部档案执法程序。只有建立司法化的档案行政执法程序,才能从程序上保证档案行政执法的公正性、权威性,才能提高档案行政执法的执行力。实现处罚程序的司法化是行政处罚程序进一步发展的必然方向,这也是行政处罚行为的性质和特点决定的。[12] 随着档案行政权力运行的法治化进程,档案行政执法行为程序的严谨规制将越来越明显,档案行政执法将越来越注重程序和关注过程。
    2.2档案行政执法听证程序司法化
    在所有档案执法行为中,档案行政执法听证的司法化倾向最为明显。听证程序的性质是为保障行政处罚公正、公平实施的一种司法救济手段,适用范围一般是指给予较重的行政处罚的案件,即罚款数额较大的案件。条件是在行政处罚中,根据当事人的请求进行。《行政许可法》实施后,随着行政执法实践的发展,听证程序在两个方面发生了很大变化。一是适用范围不断丰富。听证程序源于《行政处罚法》,本限于行政处罚案件,后延伸到行政执法中,现更是拓展到行政许可、行政审批项目以及行政管理行为和行政决策中,有关部门都要举行听证程序。二是原来由当事人提出申请、行政机关组织的方式,变化为凡关系群众利益的、社会影响较大的事件,行政机关主动组织一定范围内的听证会。它在行政执法过程中架起了一座行政管理人同行政相对人沟通的桥梁,充分体现了行政机关践行“三个代表”,加强执政能力,关心群众利益,完善自身形象的根本出发点。这是听证程序不断发展的方向和理论基础,也应当是我们研究和讨论听证程序的立足点。[13]
    档案行政处罚听证的核心是质证和申辩。听证是为了使行政处罚公正合理的一种制度,听证应体现出公平和公正。公平地解决问题的方式有时比公正的处理结果更重要。[14]
虽然《档案行政处罚程序暂行规定》明确了档案行政处罚听证范围,对于保护档案行政管理相对人(即当事人)的合法权益,防止和减少档案行政处罚错误起到了积极的作用。[15] 但就整个档案行政处罚听证制度来说,在调整对象、主体、程序、效果方面还存在着一些缺陷。比如,听证范围过于狭小,行政损害的事前自卫严重受到限制;听证主持人员和案件调查人员利益趋同,极大地影响了当事人听证权利的充分行使;听证程序缺少关键环节,保护功能难以体现出来;听证要求与听证双方的听证素质反差太大,听证制度没有发挥应有的作用等等。[16]
要克服上述缺陷,完善档案行政执法听证制度,就必须使档案行政执法听证司法化。这是因为,听证程序起源于司法制度,其理论根源是英国法中的自然正义原则。公正性、公开性和权利性问题是听证制度的理念和功能,但不是听证制度特有的理念,不滥用自由裁量权,一事不再罚等原则也有关公正性;政府信息公开,法无明文规定不处罚等原则也有关公开性;不得非法使用强制措施,保护商业秘密和个人隐私等原则也有关权利性。听证制度的首要特征应是其程序性。听证程序派生于司法,还须植根于司法,因此,行政的司法化应是听证程序的基础。[17] 而档案行政执法听证的司法化则是档案行政执法司法化的重要组成部分。
    2.3档案行政执法记录文件材料形成司法化
档案行政执法记录文件材料是档案行政执法行为的重要书面材料,在不同的档案行政执法行为中会形成不同的记录文件材料。这里,我们只讨论档案行政执法案件调查时形成的记录文件材料和档案行政执法处罚通知文件材料。
    2.3.1档案行政执法案件记录文件材料形成司法化
    档案行政执法案件记录文件材料司法化是指以司法文书的要求来规制档案行政执法案件记录文件材料的形成。虽然《档案执法监督检查工作暂行规定》第十五条规定了“查处违反《档案法》案件,必须以事实为根据,以法律为准绳,做到事实清楚,证据确凿,定性准确,处理恰当,手续完备。”但对具体的档案行政执法案件的记录文件材料如何写,什么样的格式,要求是什么,并没有详细的规定。《档案行政处罚程序暂行规定》有了进一步的细化。《档案行政处罚程序暂行规定》第十五条规定:“档案行政执法人员在调查处理档案行政处罚案件时,应当依法搜集证据。证据包括物证、书证、证人证言、视听资料、当事人陈述、调查笔录、勘验笔录和鉴定结论及其他依法可作为证据的。”第十六条规定:“档案行政执法人员在调查处理档案行政处罚案件时,应当询问当事人或者其他知情人,并制作档案行政处罚询问笔录。询问笔录应当由被询问人签名或者盖章。”但这对于没有经过系统训练的普通档案行政执法人员来讲,还是显得原则与笼统,在具体执法实践时往往还是不知如何撰写这些记录文件材料,或者是撰写时不得要领,导致记录文件材料存在认定事实简单、证据分析模糊、定性不够严谨、适用法律法理说明不清、结论缺乏推导等这样或那样的缺陷,因此影响到档案行政执法行为的效力。
    解决上述问题,就非常必要借鉴司法文书的写法要求,规制档案行政执法案件记录文件材料的形成。“司法化”的档案行政执法案件调查记录文件材料,应当包括五个方面的内容:一是案件概况, 二是调查经过及证据, 三是违法事实, 四是定性分析, 五是处罚依据及建议。 [18]同时, 在上述内容中还必须体现作出行政行为的依据、调查取证的描述性说明、适用法律的依据三个方面的要求。所谓作出行政行为的依据就是要在档案行政执法案件调查记录文件材料中写明已查清的违法事实和证据, 包括时间、地点、经过、手段、情节、证物、违法所得及违法行为造成的后果。调查取证的描述性说明就是要准确说明调查经过, 包括调查人员、调查时间、范围、方法、步骤, 有无协作办案单位, 是否采取行政强制措施以及有无扣留涉案物品, 有无移送司法机关及其他部门处理情况等。适用法律的依据就是要全面完整详细地展示法律依据, 说明选择适用某项法律的理由, 要有说明推理过程。这样做,客观上使案件调查文件材料更加严谨、更加接近于司法文书。这样的文件材料不仅使档案行政执法的当事人比较容易接受档案行政处罚,而且在行政复议或行政处罚听证中易于得到裁决机关和听证代表的认同。
    2.3.2档案行政执法处罚通知文件材料形成司法化
    档案行政执法处罚通知文件材料司法化是指在行政处罚案件形成行政处罚文书时更多地注重说理,力戒简单武断。
    1992年,国家档案局颁布的《档案执法监督检查工作暂行规定》第十条规定:“《档案执法监督检查通知书》应写明被监督检查单位或个人所违反的具体档案法规条款和违法事实以及改进要求。”2000年,国家档案局颁布的《档案行政处罚程序暂行规定》第十七条规定:“档案行政管理部门在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出处罚的事实、理由和依据以及当事人依法享有的权利。”但这都是笼统的原则性要求,对于基层档案行政执法人员很难起到具体的指导与示范作用。因此,我们有必要借鉴工商行政管理部门推行的“说理式”行政处罚文书的经验,使档案行政执法处罚通知文件材料司法化。
档案行政处罚决定书是送达给当事人的,因此,档案行政处罚决定书如何“说理”,应该站在当事人的角度来评析。既然是“说理式”处罚决定书,就应该在“说”和“理”上下工夫。因此,处罚决定书“说理”,应当着重通过改进语言文字表述方法,阐明调查证据与判定事实之间的逻辑必然,表明执法机关的立场态度,并对处罚定性、定量作出法律解释和事理论证,进一步增强行政处罚决定书的说服力和公信力。[19]
一份好的“说理式”处罚决定书,应当具备制作细致、分析周密、论证严谨、说理透彻等明显特点,应当能够体现执法者的公正立场,对当事人什么是对的、什么是错的;法律支持什么、反对什么以及为什么支持、为什么反对,都应有清楚的表述,言之有物、言之有据、言之有理。有“五种理” 需要说透:即认定事实的事理、适用法律的法理、行使自由裁量的情理、逻辑思维的哲理和答复当事人陈述、申辩的道理。[20]
司法化的档案执法案件调查文件材料可以客观真实地记录整个档案行政执法的过程,能够使我们更为理性地实施档案行政执法,进而保障档案行政执法行为的客观公正。这样做,一方面提高了档案工作依法行政的效率,另一方面也提高了依法治档的水平。这就要求档案执法人员必须具备扎实的法律知识功底,提高自身对立法本意、法律条文的全面把握和深刻理解;不仅要不断提高拟制处罚决定书的文字水平,还要有严谨的逻辑思维能力和高超的法律运用技术水平,从程序和实体两方面严格落实依法治档、依法行政的要求。
    2.4档案行政执法机关内部运行机制司法化
    政府行政行为可分为内部行政行为与外部行政行为,内部行政行为虽然仅在行政机关内部产生效力,对外不具有法律效力,但由于它对行政决策、执行以及公务员行为起着极为重要的作用,也就必然影响机关行政效率和外部行政行为,因此,推进依法行政,同样要使内部行政行为法治化,要建立社会化、法治化的内部行政行为决策、救济体系。[21] 只有在档案行政司法化理念的指导下,实现档案行政执法机构在内部运行机制上的司法化,才能保证档案行政执法从内容到形式上都更加严谨、公开、公平。
    档案行政机关内部行政运行机制需要司法化,即程序化和规范化。档案行政机关内部运行的程序规定能够有效地防止档案行政机构内部人员滥用职权、提高档案行政执法工作效率、加强执法人员之间的相互监督,也有助于档案行政机构内部的责任追究。同时,档案行政机构内部程序的规范化、制度化、体系化也是加强档案行政机构内部行政管理的有效方法之一。但是,我国传统行政观念从特别权力关系理论出发,认为行政程序法只是调整、规范外部行政行为的程序,而不调整、规范内部行政行为的程序。这导致我国目前内部行政程序很不完善,内部程序的规定比较混乱,有法律规定的,有行政规章或地方法规规定的,也有政府机关内部自行规定的。[22]因此,约束档案行政管理机关及其行政执法工作人员的行为,提高档案行政管理机关和其工作人员的行政管理水平,除了对他们有实体法方面的要求外,很重要的就是对他们的行政行为还要有程序法方面的要求,将内部行政行为法治化,真正实现档案执法机构内部运行机制的司法化。
    3结语
    作为一种法观念的倡导,档案行政执法司法化的研究在档案学界才刚刚开始。档案界,尤其是档案行政执法系统对此还未予以应有的重视。我们可以借鉴法学界和工商管理界的研究成果和实践经验,一方面积极拓展该领域的研究方向,另一方面注重对该领域实践经验的总结,进而达到逐步丰富依法治档理论和实践内容的目的。

﹡本文为2013年度国家社科基金项目《依法治档研究》(项目编号:13BTQ068)的成果之一。

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