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依法管理档案事务管什么
作者:平顶山市档案局 胡建斌  来源:河南省档案学会《档案界》网站  更新时间:2015-12-1

依法管理档案事务管什么


根据河南省《档案界》网站专题沙龙整理


  李兴利(焦作市档案局副研究馆员):中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》提出:“各级党委和政府要为本级档案行政管理部门依法履行档案行政执法职能提供条件,提高其执法监督指导能力。支持档案行政管理部门依法管理本行政区域内机关、单位的档案事务,严肃查处各类档案违法案件。”依法管理本行政区域内档案事务的表述,在以往《档案法》、《档案法实施办法》中是没有的。请大家结合实际谈谈依法管理档案事务管什么,怎么管? 
  郭东升(临清市档案馆研究馆员): 要问依法管理档案事务管什么?怎么管?我想,第一就是本行政区域档案计划规划的制定与落实。这是《档案法》及其《实施办法》明确规定了的。我们不仅要根据实际制定出长远规划和年度工作安排,更要对计划、规划必须做出具体部署、安排、督查指导其实施。这是档案行政部门的首要档案事务。第二,依法监督各国家机关事业单位、人民团体、国有企事业单位建立档案工作,监督其档案工作逐步实现规范化,消灭档案工作空白点单位,查处对档案工作玩忽职守责任人。这其中最为重要的有两点:一是监督工作对象其档案工作实行集中统一管理;二是监督其年度归档的实施完成,监督其单位的进馆工作。其三,推广区域内档案规范化、标准化先进典型,依法对其进行奖励。第四,对档案学会、档案服务团体、企业等单位进行监督,对其服务资质、服务规范进行审查监督,对其业务进行指导。第五,协调立档单位之间档案事务关系,诸如单位文件中心的设立,某些权属不明档案的归属等等。第六,查处档案违法案件。第七,明确本行政区档案事务重点立档单位。强制其档案规范化文件的制定与印发。诸如其《立档单位档案管理实施办法》、《文件材料归档范围》、《档案保管期限的规定及其保管期限表》、《档案分类方案》等。并强化本档案行政部门对这些规范化文件的审批权。第八,强化档案宣传,让《档案法》关于任何单位、公民都有保护档案的义务的法律规定深入人心,见之行动。当然,依法应当管理的档案事务不止这些。事务多多。但我觉得有些我们现在正管着的事务,我们可以不管,或者不应该管。比如对于立档单位具体业务的指导,这应该由档案学会、档案服务事务所等来做。还有什么职称评审、档案教育培训,都应该由他们来做。
  刘子芳(许昌县档案局):“档案事务”相对于“档案工作”而言,应该更宽泛一些。就档案部门来说,档案事务,是正在做或者将要做的涉及档案的事情。档案工作,是档案法律、法规所规定的档案部门的业务职责。按照档案法律、法规规定,档案部门主管本行政区域内的档案事业,是有范围和边界的,必须依法行政,不能超越法律法规的规定。但是,随着政治体制、经济体制改革的深入和档案所有制形式的多样化,一些涉及档案事务的新情况不断出现,其突破档案法律、法规规定情形所引起的社会问题、国家档案安全问题也在不断地增加,这就要求各级档案行政管理部门要在不违背法律法规规定的情况下,切实地去履行领导和监督职能,及时地去解决因档案事务所引起的社会问题,维护国家档案的安全和完整。说“档案事务”,包括职责内和职责外的档案事务,说“档案工作”,多是指职责内的档案业务。个人认为,档案行政管理部门要管理好“档案事务”,除做好职责内正常工作的同时,具体应该加强以下几个方面的工作:一是加强对非主管业务涉及档案事务的监督。按照部门职责分工要求,有些涉及档案的事务并不归档案行政管理部门领导和主管,如,按照单行法律、法规优先原则,人事、干部档案归组织、人事部门领导和管理,其发生的伪造档案、档案造假违法行为由组织、人事部门负责查处。但从近几年见诸报端的人事干部档案案件看,此类情况已相当突出,档案行政管理部门不能视而不见,应该依据档案法律法规的规定,行使监督权,包括制度、案件查处的监督,必要时可以发出行政监督建议或者限期改正通知书。二是加强对法律法规尚未规定档案的监督。由于档案法律法规的相对滞后,对社会上新出现档案现象并没有及时纳入法律法规的监管范围,或者没有规定具体的监管措施,这就需要档案行政管理部门审时度势,在不违背法律法规规定的情况下,制定出详细的措施,切实地行使监督的责任。如,对非国家所有档案中涉及对国家和社会有保存价值的档案范围如何划分,如何监管,目前还没有一套完整的法律、法规规定,这就需要档案行政管理部门根据当地的具体情况,制定具体的地方行政规章,切实负起监管责任,不能任其处置。三是切实做好权力清单、责任清单的梳理和清理工作。档案行政管理部门拥有哪些权力,应该有哪些责任都要做到心中有数,工作流程、办事程序都要程序化、清晰化。
  王建祥(河南省档案局):提到依法管理档案事务,我认为首先要依法,2011年国家档案局发布了一个《国家档案法规体系方案》。在方案上将档案法规体系分了4各层次,然后又分别列举了60余项法律、规定、办法,看着很系统,但是很多项目不是待修订就是待制定,成熟完善的很少,可见就目前来讲我们的法规体系还不是很完善,因此要想完全做到依法管理档案事务,从客观上来讲还有一段路要走。二是要梳理好我们档案部门的权力清单,现在各级政府都在提权力清单,可能有人认为档案部门提档案清单似乎有点不合实际,但是尽管我们的权力十分有限也要梳理一下自己的权力清单,主要是梳理一下那些事务该我们做,哪些事务不该我们做,只有这样才能做到有的放矢,工作起来才能够得心应手,也能够减少漏洞,也能更好地履行我们的职责。
  李宗富(吉林大学图书情报与档案管理专业在读博士):我非常赞同王建祥老师的观点。即首先一定要弄清楚依法管理档案事务中的“法”究竟都指的是哪些法律法规体系,其次要梳理好我们档案部门的权力清单。然而,目前我国档案法规体系仍然不够完善,尤其是符合时代发展和需要的成熟完善的法律法规还很少,很多仍亟待修订或制定。如目前我们所依的《档案法》仍然是1996年修订的,第二轮修订自2006年启动至今依然没有出台。如果我们再按照《档案法》及其《实施办法》和其他相关法律法规来解析、划定档案事务的内容和范围,明显有落伍之嫌,自然无法适应档案发展的新常态。因此,对于这个话题,我认为首先应该弄清楚档案事务管理的依据究竟应该是什么,然后才是管什么、怎么管、管到什么程度的问题。而档案事务管理的依据应包括以下三个方面:一是依据《档案法》及有关法律法规。尽管《档案法》与当前档案工作的新形势、新变化、新要求不相适应,但依然是档案工作的根本大法,在档案工作的诸多领域起着重要的规范和保障作用,不适应的只是某些环节、领域等。因此,目前依据《档案法》及有关法律法规来确定档案事务管理的内容和范围必须要注意各项条款的适用与否问题。二是依据国家对档案馆的功能定位。2009年10月全国档案馆工作会议上明确提出档案馆的功能定位,即档案安全保管基地、爱国主义教育基地、档案利用中心、政府信息查阅中心、电子文件中心‘五位一体’的公共档案馆。毫无疑问,此功能定位也应该是档案事务管理内容和范围划分的依据之一。若按此功能定位,显然各级国家档案馆的任务就不仅仅是“建好档、管好档、用好档”了。三是依据当前我国档案工作领域出现的新情况和新要求。诸如大量涌现的电子文件的收集、管理、控制与利用问题,非国有档案的管理问题以及大量民生档案的收集管理和利用等问题。这些自然也应该成为档案事务管理的一个参考依据。
  吴翠英(唐山市丰润区档案馆):作为一个县级档案行政管理部门,关键是应该调查摸清本行政区域内的档案事业发展状况,根据实际制定出长远规划,年度工作安排。如唐山新区作为八十年代新建制县级区,既无档案馆,也没有规范的基层档案工作,截至到1995年,新区档案馆编制只有4人,年度立卷合格率只有20%左右。年底随着新区档案局、档案馆、地方志办公室、党史办公室合署办公,新局长潘贵存上任,通过去省档案局执法人员培训学习和几个月的调查了解,在区委办工作的他,找到了存在问题的症结,理清了新区档案事业发展的思路。首要任务就是规范基层档案工作,抓好档案源头;二是抓紧筹建档案馆,这是区档案事业发展的瓶颈,尽快结束有馆无库的历史。为此,1996年借《河北省档案工作条例》颁发的契机,新局长向区委、区政府、区人大、区政协领导进行汇报、宣传档案工作的现状、存在问题及解决方案,在人大、政协会议上提交议案和建议,指出急需筹建多功能档案馆的迫切性和必要性,得到了区委、区政府的高度重视,在全市首家把档案工作纳入全区考核有限目标,档案工作好坏直接影响本单位的目标考核,为此,引起各单位领导的高度重视,很快在全区形成了档案工作不抓不行,不抓好也不行,必须达到规范化、标准化的良好工作氛围。到1998年9月,投资140万元,建筑面积1400平米的馆库建成并投入使用,基层单位年度立卷合格率达到95%,1999年接收档案2万多卷进馆,并晋升为省二级先进档案馆,被省档案局评为依法建馆先进区,并就如何依法立项、筹资、选址、筹建在全省做经验介绍。有人说《档案法》是软法,可潘贵存说,既然是法,就没有软硬之分,既然有法,就要严于执法,捍卫法律尊严。档案的法律尊严不能随意侵犯,档案的法律责任必须遵守,违反档案法如同违反其他法律一样,同样要受到惩罚。也正是在此基础上,随着县区合并,档案馆依法接收档案7万多卷,使馆藏量突破20万卷;依法提出“谁形成谁录入”,仅用一年时间完成馆藏档案数据百万条目的录入工作;现在千万幅的档案扫描任务也将完成。
  亓晓华(濮阳市档案局馆员):依法管理档案事务应该管什么?怎么管?对于这一问题我认为首先应该依法加强对档案工作的领导,明确分管领导,解决实际问题。濮阳市市委、市政府历届领导都十分重视档案工作,依法加强对档案工作的领导,明确由市委常委、市委秘书长和市委常委、常务副市长分管档案工作,严格落实档案事业经费,多次协调各部门解决档案工作中的重点和难点问题,尤其是去年,在财政资金十分困难的情况下,将档案馆新馆建设纳入新区建设规划,并将此工程定为十项重点民生工程之一。第二,应该依法加强档案基础设施建设,确保档案安全。近年来,濮阳市档案局高度重视档案的安全保管工作,按照以人为本、预防为主的原则,配备必要的设施设备,把档案安全保管工作作为当前档案工作的头等大事抓紧、抓好、不能有丝毫的松懈和麻痹,加强督促检查,对档案库房、办公用房多次进行全面细致的安全检查,发现不安全因素,及时采取措施,坚决消灭事故隐患,确保档案安全,做到了思想到位、领导到位、措施到位。第三,依法履行法定职责,努力推动档案事业发展。一是依法制定规划,组织实施。近来来,我市制定了濮阳市档案事业发展“十二五”规划,确立了符合我市实际的档案事业发展目标,同时每年制定工作计划,突出工作重点,分年度组织实施。二是依法加强监督指导,提高档案工作水平。近来来,濮阳市档案局依据档案法律、法规所授予的职能,不断提高依法监督的权威性,增强指导工作的针对性,保证全市机关、团体、企事业单位依法建立档案工作,维护全市档案的完整与安全,为国家积累宝贵的档案财富,为濮阳档案事业的发展奠定了良好的基础。
  王凤珍(台前县档案局馆员): 档案工作的中心是档案的收集整理与保管利用,因此档案行政管理部门依法管理档案事务也应该围绕这个中心开展。在档案的收集整理方面,要针目前对大部分单位只重视红头文件,忽略了对其他门类和载体(如电子档案)的档案的收集整理的状况,检查是否对本单位形成的档案进行了全面的收集整理,同时检查档案分类是否科学,整理是否规范,排列是否有序,是否存在没有及时归档整理,而散存于各职能科室,没有集中归档统一保管的现象。在档案的安全保管利用方面除正常的检查机关档案室是否达到“三铁”、“十防”要求的同时,还要重点查阅档各机关档案室的案利用登记目录,看看是否存在档案长期外借不还或是因外借而导致档案丢失现象。另外,随着档案价值的重要性日益受到档案形成单位的重视,一些单位认为本单位形成的档案放在本单位查阅利用比较方便,不愿意向档案馆移交,尽可能推迟向档案馆移交的时间。因此在依法管理档案事务尤其是档案执法检查的过程中还要重点检查该机关档案室是否按要求对到期档案及时向本地综合档案馆进行了移交,避免因延迟移交时间而削弱当地综合档案馆的综合服务能力。
  李正平(荣县档案局):干了二十几年档案工作了,对新常态下的一些新的档案事务不知怎么管,对以前的一些档案事务也不知怎么管了。举个例子:我刚到档案局(馆)时整天在馆内从事馆务工作,当时业务指导股同志一年内绝大多数时间都在外面指导工作;后来我到了业务指导股,一年下单位指导工作的时间正好相反,整天坐在办公室无所事做。我们股长有句名言:“不告不理”。意思是说,你不请我,我就下去指导,这好像正迎合了业务指导无强制性的理论。所以,明确哪些档案事务该管、哪些不该管极其迫切和必要。“该管的不管就是失职,不该管的管了就是用权任性”。
  刘艳茹(濮阳市档案局副研究馆员):我认为依法管理档案事务可归纳为以下几方面:一是实施依法治档,对全国档案工作实行统筹规划和宏观管理;二是制定国家档案管理法律、法规、规章、政策,拟定相应的实施办法,并负责监督、检查;三是依法监督、指导、协调全国档案业务工作;四是制订全国档案馆网络布局规划,并负责其安全、便民、有序运行的监督、检查。
  王建珍(新郑市档案局):依法管理档案事务从大的方面来说,就是档案法律法规涉及到的和未涉及到的有关档案工作的事情都要管理。换言之,只要是与档案工作有关的,以及促进档案工作持续健康发展的事务都要纳入管理的范畴。具体来说,我认为要管理好以下档案事务:对档案员工进行岗位培训、指导各单位档案年度归档整理并对整理的档案进行检查验收、档案规范化管理及认证、基层单位建档、本辖区重大建设项目档案指导验收、档案资料的征集、接收、开发档案资源、提供利用档案、档案信息化建设、馆藏档案开放、档案行政执法、档案信息宣传、档案安全保护等。我以上所列举的这些事务都是一些常规工作,作为档案人这些事情是必须得认真做好的,只有把这些事情做好,才能谈得上依法管理档案事务。依法管理档案事务,简言之,可概括为九个字:建好档、管好档、用好档。现结合新郑市实际工作谈一下我们的具体做法。
  先说说“建好档”问题。我们的具体做法有二:其一是,做好常规性建档工作。一是归档前召开会议部署;二是下发红头文件通知要求各乡镇、办事处、市直各单位认真做好年度归档整理工作;三是对档案员进行业务培训;四是指导档案员对其单位形成的文件材料进行归档;五是对其整理的档案进行检查验收,并通报表彰先进、批评落后;六是要求各主管机关和乡(镇、办)负责指导二级机构和已建档的行政村(社区)及各类企业形成的各种门类的文件材料进行整理归档,并组织检查验收。其二是,做好新成立单位的建档工作。一是要求新成立单位领导选用事业心强、责任心重的工作人员负责档案工作;二是指导这些单位做好文件材料的收集归档工作,在确保归档文件材料收集齐全完整、期限划分准确的基础上,指导帮助他们对文件进行装订、分类、排列、编号、编目、装盒等。
  再说说“管好档”问题。我们的具体做法有五:其一是,通过培训学习、宣传教育提高档案管理人员及社会公众保护档案的意识,发挥社会力量保护档案。其二是,加强保管保护档案的措施。硬件措施方面,要求档案库房、档案室要符合“十防”要求;软件管理方面,要求各档案馆(室)建立数字档案,把纸质档案、声像档案等转换成电子档案;同时还要加强对电子档案的保管,确保电子档案在制作、存储、传输的过程中安全、保密、真实。其三是,加大档案执法检查力度,增强依法治档意识,确保档案的完整与安全。其四是,扎实开展档案规范化管理及认证工作。业务指导人员深入各单位实地指导帮助他们开展档案规范化管理及认证工作,通过有效地指导,使这些单位的档案管理步入了制度化、规范化、科学化轨道。其五是,对重要档案实行异地异质备份保管。为有效应对突发事件和自然灾害,确保重要档案数据的完整与安全,新郑市档案馆与郑州市管城回族区档案馆每年都签署了互建重要档案异地备份库协议。
  最后说说“用好档”问题。我们的具体做法有二:其一是,积极做好提供利用工作,为经济社会发展服务。仅2014年一年,新郑市档案馆共接待查档人员4054人(次),提供档案资料3121卷(册)。为各级领导决策、公安机关侦破案件、纠正工龄、完善招工手续、婚姻证明、编史修志、解决经济、民事纠纷等方面提供了及时有效的服务。其二是,拓展服务渠道,积极主动开发档案信息资源,增强为经济社会发展服务的能力。新郑市档案馆利用保存的档案进行编研、举办专题展览、制作电视节目、送档案信息进农村和社区等多种形式,全方位为社会提供档案信息服务。

 

供稿:平顶山市档案局 胡建斌

2015年11月30日