——关于郑州市档案资源整合工作的调研报告

几个月来，根据市委的指示精神，按照市档案局的统一部署，档案馆党员领导干部和全体干部职工，深入学习实践科学发展观，并结合市档案馆工作实际，针对多个讨论题和调研课题进行了讨论与调研，深刻认识到整合档案资源对国家的档案安全和档案事业跨越式发展意义重大。

一、整合档案资源重要意义

1、国家档案资源整合的涵义。所谓国家档案资源整合，不仅是指对过去和现在的国家机构、社会组织和个人在社会活动中形成的，对国家和社会有保存价值的全部档案的管理由分散到集中、由无序到有序的过程，而且主要是指在我国档案工作“统一领导，分级管理”体制下，通过整理与组合，使之结构合理、配置优化，以适应经济全球化时代增强区域综合竞争力需要的社会系统工程。

2、档案资源整合的重要意义。我国档案系统率先进行资源整合、体制创新和社会化服务等改革。2005年12月12日，中共中央政治局候补委员、中央书记处书记、中共中央办公厅主任王刚就新华社刊发的《整合资源 创新体制 强化服务——安徽探索建立国家档案管理利用新模式》作出重要批示。王刚同志在批示中指出：“整合档案信息资源、创新档案服务机制，是推动档案工作更好地为党和国家工作大局服务的重要举措。安徽省档案部门认真探索建立国家档案管理利用新模式的做法值得肯定。各级档案部门要从实际出发借鉴这些经验，要坚持以科学发展观统领档案工作全局，解放思想，实事求是，与时俱进，科学整合并合理开发档案信息资源，进一步发挥档案工作在全面建设小康社会中的特殊作用。”整合档案信息资源，创新档案服务机制，是王刚同志最早提出并一贯坚持的档案工作基本原则，是关系档案事业发展全局的重大理论和实践问题成功探索。科学整合档案信息资源，拓展档案部门服务功能，对于全面建设小康社会和档案事业科学发展具有重大的战略意义和现实意义。

二、档案资源整合的基本原则

为了实施科学的整理和组合，使国家档案资源的结构趋于合理、配置趋于优化，必须遵循正确的导向，为此，有必要贯彻以下方面原则。

１、系统性原则。要将形成于方方面面的国家档案资源整合起来，使之成为有机的整体，首先要确立系统的观念。所谓的系统，无论大小，可以是一个单位，也可以是同属一个主管部门领导的一个行业、专业系统，乃至一个行政区域。对于上述各个层面“系统”内形成的档案，应分别进行系统化整理，以保持其在来源、时间、内容和形式上的联系，使之由分散、无序到集中、有序，并进而按照相应的归属与流向进行资源组合配置，以此来满足保管和利用的客观需要。这种系统性的要求既是档案管理的一种科学理论，也是国家档案资源整合的基本原则之一。系统性还集中反映在归档的完整性和馆室藏档案的综合性方面。笔者以为，目前国家档案资源在结构和配置上存在的问题，一定程度上反映了系统性原则在实践中受到了不应有的削弱。比如，一个单位工作活动中除了形成文书档案外，还有其他门类的档案，不仅有纸质档案，而且有照片、录音、录像等新型载体档案。然而在该单位的档案室以及进入综合档案馆的档案中几乎成为文书档案和纸质档案的“一统天下”，这反映归档工作没有达到“齐全完整”的要求，也可以说立档单位档案的系统性存在问题。再如，国家综合档案馆馆藏档案结构单一、缺乏综合性和地方特色，从实质上来说，也是由于移交单位包括有移交任务的机关档案室和部门、专门档案馆等没有切实按照国家档案资源的法定归属和流向移交应由国家综合档案馆保存的各种门类和载体的档案所造成的，这不也是一个系统性原则有待落实的问题吗。

２、有效性原则。国家档案资源整合的有效性原则，是指整合起来的档案资源应该是对国家和社会有保存价值的，或者说其效用应远大于保管的成本。因此，贯彻有效性原则是国家档案资源整合的关键所在。有效性包含真实性、重要性和时效性。首先是真实性。档案的真实性取决于是否“直接形成”，而非“事后编写”，只要是在社会活动中直接形成的，即便内容失实，仍具有档案所固有的凭证价值。同时，档案的真实性与原始性似应予以分离，因为，在传统档案载体条件下，人们将档案的原始性与真实性等量齐观，强调原件的归档价值，然而，在电子文件日益普遍的情况下，这种原始性往往受到电子文件归档进馆时格式转换的影响而无法维持，因此，电子文件的真实性必然取代原始性而成为归档进馆的首要标准。其二是重要性，指档案的价值或效用，即内容的重要程度，是与档案数量相关联的质量上的要求。档案对国家和社会有否保存价值或实际效用是国家档案资源整合的关键。笔者以为，只对立档单位有用的档案不能成为国家档案资源。档案的重要性不仅取决于立档单位职能地位的重要与否，而且更取决于档案的内容是否反映立档单位的基本历史面貌和重要职能活动，对于国家和社会有否见证历史、传承文化的独到价值。在经济全球化时代一切有助于增强区域综合竞争力的档案资源才是整合的重点所在。所谓增强区域的综合竞争力，包含增强区域综合竞争实力，强化区域综合服务功能，优化城市综合发展环境，增强区域综合创新能力，提高区域综合管理水平，提高区域居民综合素质。其三是时效性，指档案产生效用的时间范围，它对于档案保存价值保管期限的变更往往产生直接的影响。毫无疑问，有效性是真实性、重要性和时效性的有机统一。

３、共享性原则。国家档案资源整合的共享性原则，是指经过整合的国家档案资源不仅是内容上“有用的”对国家和社会有保存价值，而且是形式上“可用的”无论是语言文字，还是档案载体的技术配置，都是可转换的。实践表明，经开放鉴定，除了一部分档案由于涉及国家机密、个人隐私等原因按国家法律规定必须控制使用外，多数档案可以作为公共信息资源的重要组成部分，根据国家改革开放和现代化建设的需要，逐步实现依法开放，并凭藉社会化的信息技术手段实现档案信息资源共享的最终目标

三、郑州市档案馆档案资源整合现状

郑州市档案局、馆充分认识到档案事业科学发展、实施档案资源整合对经济社会发展的重要性，几年来多次与有关部门和单位磋商、协调，有效推动档案资源整合工作的开展。 根据2007年5月《河南省委办公厅、省政府办公厅关于进一步做好新时期档案工作的意见》中提出的科学整合国家档案资源的要求，经市委、市政府研究批准，2008年5月郑州市委办公厅、市政府办公厅联合下发了《市委办公厅、市政府办公厅关于向郑州市档案馆移交专门档案实施档案资源整合的通知》郑办【2008】27号，通知要求，郑州市城建档案馆、市检察院、市法院、市国土资源局、市公安局、市纪委、市审计局 、市信访局、市民政局、市卫生局、市人防办共11部门的专门档案，按时定期向市档案馆移交，经局、馆共同努力，现已收集到郑州市城市建设局、郑州市房管局、郑州市水利局、郑州市国地资源局、郑州市纪律检查委员会、郑州市监察局、郑州市人民检查院、郑州市建筑工程局、郑州市司法局等九个全宗的部分专门档案。其具体情况是：

（1）、郑州市城市建设局（公用事业局）65号全宗，1948年至1985年文书档案永久卷635卷，长期卷588卷；郑州市污水管网图、城市建设上水管网图231卷及城建局下属水利局1966年4月郑州市常庄水库、刘湾水库等11个水库的工程技术资料。

（2）、郑州市房管局（68号全宗），1950年至1968年文书档案永久卷140卷，长期15卷。

（3）、郑州市人民检察院（128号全宗），1950年至1968年文书档案永久卷177卷，长期24卷。

（4）、中共郑州市纪律检查委员会（6号全宗），1981年至1985年文书档案永久卷142卷，长期21卷，1961年至1985年纪检案件档案217卷。

（5）、郑州市监察局（129号全宗），1950年至1992年文书档案永久卷236卷，长期347卷，短期44卷；1983年至1992年监察案件档案1552卷。

（6）、郑州市国土资源局2007年移交的郑州市1935年地籍图纸1817张。

 郑州市档案资源整合的成功实践，明显增强人们对档案资源整合认识的一致性，有效增强了档案部门依法整合档案资源的信心和决心，也初步收到了增强档案馆服务功能，提高档案馆服务质量，服务水平和档案资源开发成效的效果。但在整合中诸多困难和面临的实际问题，同样令人深思和不可忽视。首先，人们在认识的统一上亟待提高，为了部门、自己使用方便，视国家档案为部门财富不想交、不愿交的问题普遍存在。其次，档案资源整合的主体不明，客体不清，谁来整合，整合什么的问题有待进一步明确。第三，政出多门，政策不一，法规打架，客观上增加了档案资源整合的难度，急需制度创新和统一。第四，档案部门依法整合档案资源的信心、能力亟待提高。

四、对整合档案资源几个问题的思考

档案资源整合是当前社会发展的一个趋势，其目的是为了保护国家档案资源的完整与安全，保障人民的利益。近年来，全国各地综合档案馆档案资源的整合进行了成功探索，取得了实效。现就结合工作实际，谈一谈对整合档案资源的几点思考。

1、        关于档案资源整合的主体问题

整合档案资源，就是将本行政区域内属国家所有、对国家和社会具有长期保存价值的包括政治、经济、科技、文化等领域的档案资源进行科学整合，实行集中统一管理，最大限度地优化配置国家档案资源。《档案法》第八条规定:“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。”《全国档案馆设置原则和布局方案》规定：“综合档案馆是按行政区划或历史时期设置的，收集和管理所辖范围内多种门类档案的档案馆。”2007年5月《河南省委办公厅、省政府办公厅关于进一步做好新时期档案工作的意见》提出了科学整合国家档案资源的要求；“根据《全国档案馆网设置原则布局方案》，合理确定国家档案资源的归属和流向。县（市、区）一般只设一个综合档案馆，不设部门（专业）档案馆。省直单位设立部门（专业）档案馆，须经省档案行政管理部门论证许可。科学整合档案资源，解决分散管理的弊端，探索各类档案同统分结合的管理新模式”。2006年9月，按照“坚持统一领导、分级管理、重点发展各级国家综合档案馆”的原则，河南省档案局印发了《全国档案馆设置原则和布局方案》。该方案还规定:“省辖市、县（市、区）均不设立部门档案馆”。“省直专业性强的主管部门，根据实际情况确需设馆的，有省档案部门按照重点加强各级国家综合档案馆的原则，统筹规划并报省人民政府”。根据以上规定，国家综合档案馆作为党和国家的科学文化事业机构，是我国档案事业的主体。国家综合档案馆不仅是各种档案资源的永久保管基地，而且承担着为社会服务的法定职责。这也是档案部门与其他公共服务部门的重要区别。因此，国家综合档案馆负有整合、管理档案资源的职责。要通过整合档案资源，强化国家综合档案馆的主体地位，提高档案部门的社会地位。

2、        关于档案资源整合的客体问题

在现行管理模式中，大量的专业档案资源管理分散，多数地方综合档案馆保存着大量的机关文书档案，反映当地城市建设、土地资源规划的城建、国土、房地产档案等专业档案没有能够做到集中统一管理。造成国家对档案的保管保护经费重复投入，公民利用档案不便，而地方综合档案馆为现实、为老百姓、为经济建设直接服务的资源太少，不能充分发挥档案资源的作用。同时，由于部分单位的保管条件欠缺，档案实体安全受到威胁。因此，在整合档案资源时，一定要打破只接收文书档案的“常规”，把接收专业档案作为整合的重点。要把那些利用价值高、社会和百姓关注并急需的专业档案，如房地产、城建、土地、社保、低保、婚姻、计划生育等档案接收进馆，实行集中统一管理，实现文书档案、科技档案和各种专门档案的有效整合。

3、        关于档案资源整合的制度创新问题

在现行管理模式中，档案资源整合的困难表现在档案法律法规体系与其他法律法规体系规定的不协调以及档案法规之间的不协调。如《档案法》、《档案行政处罚程序暂行规定》均明确规定县级以上档案行政管理部门为执法主体；而在《建设工程质量管理条例》、《城市建设档案管理规定》、《土地管理档案工作暂行规定》、《水利档案工作规定》中却明确业务主管部门为档案行政执法主体。这就产生了在一个行政区域内的一种行政行为有两个行政执法主体，显然它与在一个行政区域内的一种行政行为只能是一个行政机构和执法主体相冲突。这种冲突的结果，一方面必然会弱化当前档案资源整合的执行力，而档案资源整合的执行力又是关系到档案管理模式改革能否取得实效的关键一环。另一方面也会导致各行其是，使档案资源整合处于漫无边际的“整而不合”、“和而不整”的波动状态，因为谁都有法可依有章可循，其结果只能是谁也整合不了谁。又如同属城建档案的行政规章，由国家档案局发布的《城市建设档案归属与流向暂行办法》与建设部制订的《城市建设管理规定》存在诸多矛盾。《城市建设档案归属与流向暂行办法》规定：“城市建设档案的报送与接收由档案行政管理部门进行监督、协调”，对违法行为“由县级以上档案行政部门依照《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国档案法》给予处罚”。而《城市建设管理规定》则规定城市建设档案由建设行政主管部门管理，对违法行为由建设行政主管部门给予行政处分。如此等等。这种规章之间的不协调，必然会对档案资源的整合造成障碍或梗阻。

因此，要整合国家档案资源，就必须创新档案管理模式和服务机制，解决档案法律法规体系与其他法律法规体系规定的不协调以及档案法规之间的不协调问题。对此，2005年12月王刚同志就明确指出：“整合档案信息资源，创新档案服务机制，是推动档案工作更好地为党和国家工作大局服务的重要举措”。为了实现档案移交正常化，确保今后各部门形成的专门档案正常移交到综合档案馆，就必须创新体制，根据依法加强档案行政管理部门对国家档案资源建设宏观调控、监督管理职能的要求，按照重点发展国家档案馆的原则，进一步理顺档案行政管理部门与各专业主管部门在专门档案工作中的关系。在理顺关系的基础上，完善各有关专门档案形成、流转的机制，确保专门档案及时、顺利、完整地移交给综合档案馆，确立以档案部门为主体、各专业主管部门配合的国家档案资源管理模式。

4、关于档案资源整合的主导问题

     要整合档案资源，必须打破行业、部门、单位所有制的限制，必定涉及到各部门的利益。档案部门要坚持科学发展观，抓住有利时机，转变观念，确立大档案大资源的意识，不怕触及矛盾，坚持党委政府在档案资源整合中的主导作用，主动向党委和政府请示和汇报，积极争取领导的重视和支持，调整各方的利益，加强与相关部门的沟通和协作，争取理解，保证整合档案资源工作的顺利开展。